Análisis de la sentencia del Supremo en el primer litigio climático en España

[Artículo originalmente publicado en El País]

• Las alegaciones de las demandantes se basan en la ciencia, pero el TS declara que, de acuerdo con nuestra Constitución, solo tiene el poder de controlar si el plan sobre el que se discute se ajusta a la Ley.

El pasado 27 de julio, el secretario general de las Naciones Unidas declaró que “la era del calentamiento global ha finalizado” y “la era de la ebullición global ha llegado”. Al mismo tiempo, el Servicio de Cambio Climático del programa Copernicus y la Organización Meteorológica Mundial anunciaron que julio iba a convertirse en el mes más cálido nunca registrado en el planeta. El Pnuma publicó también el informe sobre la litigación climática global que reporta un aumento significativo de las causas climáticas en los últimos cinco años. Y, ese día, conocimos el pronunciamiento del Tribunal Supremo (TS) en el denominado “caso climático español”, un litigio impulsado por Greenpeace, Ecologistas en Acción, Oxfam Intermón y CODA contra el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (Pniec) aprobado por el Consejo de Ministros, el 16 de marzo de 2021.

Las organizaciones demandantes solicitaron al TS que obligara al Gobierno a aumentar el objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), previsto en el Pniec, de un 23% para el año 2030 a al menos a un 55%, con respecto a los niveles de 1990, de acuerdo con el objetivo del Acuerdo de París relativo a no incrementar la temperatura global del planeta por encima de 1,5 °C. Al mismo tiempo, solicitaron que, subsidiariamente, en caso de que el TS no tomara esa decisión, declarara, en su defecto, la nulidad total del Pniec. Todo ello con el propósito de garantizar el respeto a los derechos humanos y al derecho a un medio ambiente adecuado para las generaciones presentes y futuras.

La sentencia del TS desestima la demanda en su totalidad. Este fallo se basa fundamentalmente en un principio del derecho administrativo de nuestro país: el principio de discrecionalidad de la Administración. Este principio consiste en la libertad con la que cuenta aquella para tomar decisiones en aquellos supuestos en los que los poderes de la Administración no están claramente delimitados por las leyes. Entre los argumentos presentados por las organizaciones demandantes, se esgrimió que no demandaba por “(…) la falta de adecuación del Pniec a la normativa de reparto de emisiones europea”, sino por “(…) la falta de adecuación del Pniec al derecho internacional y a los compromisos adquiridos por España en el ámbito de la ONU”. Es decir, que esa solicitud para forzar al Gobierno a aumentar el objetivo de mitigación se fundamentó en el incumplimiento del Acuerdo de París, pero no en un incumplimiento del Derecho de la UE. No obstante, el objetivo solicitado, de al menos un 55%, deriva del objetivo establecido por la UE en su Ley del Clima.

La política climática de la UE, desde sus inicios, se deriva de sus compromisos frente a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París. Como señala el TS en su sentencia, la UE ha sido y es líder mundial en la lucha contra el cambio climático. Sin embargo, la sentencia del TS no alude al origen del sistema de reparto de las cargas de reducción de emisiones en la UE, con la firma del Protocolo de Kioto se adoptó la denominada “burbuja europea”, de acuerdo con el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”. De esta manera, el porcentaje de reducción adoptado por la UE es colectivo y no para cada estado miembro. Por ejemplo, bajo el primer periodo (2005-2012) del Protocolo de Kioto, España podía aumentar sus emisiones hasta un 15%, mientras que Alemania tenía que reducirlas en un 21%. Todo ello se estableció con el propósito de reducir en un 8% las emisiones totales de la UE, que fue su compromiso al firmar dicho Protocolo.

Las alegaciones de las demandantes se basan, además, en la ciencia, pero el TS declara que, de acuerdo con nuestra Constitución, solo tiene el poder de controlar si el Pniec se ajusta a la Ley. Por lo tanto, para el examen de la legalidad del Pniec, “las consideraciones de carácter dogmático y científico” no son de aplicación, señala el Supremo. En sentencias de tribunales de otros países sí se tuvo en cuenta la ciencia, como en el caso Urgenda, en Países Bajos. El informe del Pnuma sobre litigios climáticos muestra que el mayor número de casos se han producido en los EE UU, específicamente 1.550 de los 2.180 registrados. Una lectura detallada de la contribución nacionalmente determinada de los EE UU da pistas del porqué de tantas demandas. Debemos tener en cuenta que los sistemas jurídicos son diferentes en cada país. Por ejemplo, los ciudadanos en España no pueden presentar un recurso de inconstitucionalidad contra una Ley que vulnere derechos fundamentales, mientras que, en Alemania, unos jóvenes lo presentaron contra la Ley Federal de Protección del Clima ante el Constitucional de ese país, el cual forzó al gobierno a establecer objetivos de reducción para 2040. No obstante, las sentencias dictadas por tribunales de otros países no son de aplicación en España en base al principio de soberanía de los estados, que tanto limita el avance en las negociaciones climáticas.

Para dirimir el caso, el TS hace un análisis del régimen internacional para la lucha contra el cambio climático. Así, la sentencia afirma que hasta la cumbre del clima de París (COP 21) no se habían alcanzado por las Partes mayores compromisos que los establecidos en la CMNUCC, omitiendo el Protocolo de Kioto, adoptado en la COP3 en 1997, bajo el cual se alcanzaron niveles de reducción de emisiones por encima de lo exigido (aunque no sirvió para evitar que de forma global las emisiones mundiales aumentaran de forma considerable, ya que solo obliga a cumplir con las metas a los países de su anexo B ―fundamentalmente países desarrollados―). Al mismo tiempo, el TS afirma que desde la cumbre de París poco se ha logrado, sin señalar el Libro de Reglas adoptado en la COP de Katowice y finalizado en la COP de Glasgow, que es esencial para la aplicación del Acuerdo de París. El régimen jurídico de protección del sistema climático, así como el derecho internacional para la protección del medio ambiente tiene más de 50 años de evolución y es complejo, por lo que es necesaria la introducción de estas materias en los programas de formación de la judicatura, teniendo en cuenta que el número de litigios climáticos y ambientales va in crescendo.

Teniendo en cuenta lo solicitado por las demandantes, el TS declara que el Acuerdo de París no contiene ningún objetivo cuantificado de reducción de emisiones, otorgando una amplia discrecionalidad a las Partes para adoptar medidas de mitigación, mientras que la UE sí ha establecido objetivos cuantificados y progresivos, como exige dicho Acuerdo, pues inicialmente su compromiso de reducción fue del 40%. El TS afirma que, si exigiera ese aumento, estaría imponiendo al gobierno la adopción “(…) de una política económica muy diferente de la que tiene establecida nuestro país, obligando a la Administración a reformular dicha política, lo cual desde el punto de vista de las potestades de la que es titular comportaría una invasión excesiva”.

Cuando dirime sobre la protección de los derechos humanos que se alcanzaría con un aumento del objetivo de mitigación, la sentencia lo vincula con las consecuencias que un aumento de reducción de emisiones de al menos un 55% tendría para la economía de nuestro país en el momento actual y a las privaciones a las que se vería sometida la ciudadanía. Sin embargo, la sentencia no analiza de manera simultánea los impactos y las pérdidas económicas que genera el cambio climático en sí mismo. No obstante, la sentencia también declara la necesidad de reducir las emisiones mundiales por toda la comunidad internacional, incluyendo los países en desarrollo, previo cumplimiento del compromiso financiero de los países desarrollados de otorgar 100.000 millones de dólares a los países en desarrollo en 2020. Debemos recordar que este será de nuevo uno de los temas destacados de la agenda de la COP 28 de Dubai, bajo el punto nuevo objetivo cuantificado y colectivo de financiación. Al fin y al cabo, la contribución de la UE al conjunto de las emisiones mundiales representa un 8%, por lo que, además de una acción climática ambiciosa por su parte, se requiere que el resto de los estados no solo adopten medidas, sino que también las apliquen urgentemente.

Teniendo en cuenta estos y otros motivos, el TS ha declarado que el objetivo de mitigación de España se integra y cumple con los criterios de la UE, la cual no puede considerarse arbitraria, por lo que desestima el recurso de las demandantes.

Recientemente, y en base al principio de no regresión, el Gobierno ha propuesto en la revisión del Pniec un aumento del objetivo de mitigación de hasta un 32% para 2030. No obstante, es básico progresar en la aplicación de las medidas previstas en el Pniec para alcanzarlo y saber si vamos avanzando en la consecución de ese objetivo. Para ello, ante la ausencia de presupuestos de carbono en nuestra Ley de Cambio Climático y Transición Energética, es necesario que el Gobierno difunda, de conformidad con las exigencias del Reglamento de Gobernanza sobre la Unión de la Energía, el informe de seguimiento del Pniec que presentó a la Comisión Europea el pasado marzo. La legislación y la planificación son partes esenciales de la lucha contra el cambio climático, pero su correcta aplicación y cumplimiento es la otra parte de la ecuación para proteger el sistema climático, que es el objetivo último de la CMNUCC.